一、《处理办法》出台背景
我国环境监测系统成立40多年来，经过长期发展和逐步完善，已基本做到组织机构网络化、监测分析技术体系化、监测能力建设标准化。尤其是近年来采取不断创新体制机制，完善标准和技术体系，加大数据联网直传、质量监督检查、技术人员培训和信息公开力度等措施，地市级以上环境监测机构已建立起环境监测质量管理体系，我国大气、地表水环境质量监测数据总体客观真实，能够比较准确的反映环境质量现状，基本满足环境管理的需要。同时，为贯彻落实国务院关于“推进政府向社会购买环境监测服务”的有关精神，我部于2015年初印发了《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》，并组织开展试点工作，大力培育和引导社会力量参与环境监测服务工作。社会环境监测机构发展迅猛，将逐步形成环保系统环境监测机构和社会环境监测机构共同发展的新格局。
监测数据是环境管理的重要支撑，关系到决策的科学性和政府公信力，其质量是环境监测的“生命线”，但近年来受到以下因素干扰，数据真实性屡屡受到质疑。一是由于受到体制、机制的制约，地方政府存在着“既当运动员又当裁判员”的现象，随着“气十条”、“水十条”的陆续发布，各地环保达标考核压力日益增大，一些地方为应对环境质量考核、排名等工作，行政干预的内在动力大大增加。二是近年来污染源自动监控设施及数据弄虚作假现象屡禁不止，一些企业采取非正常手段干预监测数据，导致生产或污染状况与事实不符，试图逃避环保部门的监管。三是社会环境监测机构发展迅猛，在一定程度上缓解了当前环境监测能力与环境管理需求的矛盾，发挥了积极作用，但也存在良莠不齐的问题，由于起步较晚，机构内的监测管理体系未建立或不尽完善，且人员流动性较强，时有数据失真现象，甚至有部分社会环境监测机构受经济利益驱动或受利益相关方的干扰和暗示，杀价竞争、违规操作，伪造数据的违法违规行为不时发生。
新修订的《环境保护法》于2015年1月1日起实施，其中对篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的行为提出了明确的惩处规定，首次将监测数据的质量问题上升到法律层面，具有了更高的约束力。但是，新《环境保护法》对监测数据作假情形的认定及相应的处理措施等均无明确规定，对于监测数据作假行为的处罚难以操作和落到实处。因此，制定并出台《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》是贯彻落实新《环境保护法》的重要举措，是打击监测数据作假行为的客观需要，是提高监测数据质量和公信力的有力保障。
二、编制过程
《处理办法》的编制、出台历时将近一年。2015年2月至3月，我部启动《处理办法》的编制工作。系统梳理了《环境保护法》、《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》以及有关部委的有关规章制度等法律法规和文件中关于数据弄虚作假行为的相关条款和管理要求，组织召开专家研讨会，认真分析了近年来环境监测质量检查中发现的问题和可能采取的作假手段，组织监测管理和技术专家起草了《环境监测数据弄虚作假行为处理办法》（以下简称办法）及《环境监测数据弄虚作假行为判定细则》（以下简称判定细则）（初稿）。2015年4月至7月，先后3次分别在全国环境监测系统内、全国环保系统内以及面向全社会广泛征求意见。先后征集到各类意见198条，其中社会团体和个人意见37条。在不断修改完善，数易其稿后，通过了部长专题会审议。根据部长专题会意见，将《办法》和《判定细则》合二为一，从体例到文字再次做了调整完善，形成了《处理办法》（终稿）。《处理办法》是在充分调研、反复征求意见的基础上编制完成的，充分吸收和采纳了环保系统及社会公众的意见与建议，具有较强的适用性和可操作性。
三、编制思路
《处理办法》的制订始终坚持有法可依、有章可循的原则。一是根据新《环境保护法》中关于查处监测数据弄虚作假行为的要求编制并出台《处理办法》，做到《处理办法》的出台有法可依。二是根据《环境保护法》的有关条款规定了环境监测数据的责任主体，做到在明晰责任上有法可依。三是引用并扩充了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行规定》中规定的弄虚作假情形，力争做到在作假情形的规定上有章可循。四是参考《环境保护法》、《政府采购法》、《大气污染防治条例》、《水污染防治条例》、《行政机关公务员处分条例》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》、《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规和文件提出的对弄虚作假行为的处罚措施，力争做到在罚则设置上有法可依、有章可循。
四、主要内容
1.关于弄虚作假行为的判定
对环境监测数据弄虚作假行为的判定是整个《处理办法》的核心内容。结合有关文件的规定与实际工作中发现的问题，梳理出三大类共27种弄虚作假情形。第一类是篡改监测数据，主要包括擅自停运、变更、增减环境监测点位或故意改变监测点位属性，干扰采样、干扰或破坏生产工况、逃避自动监控、改变样品性质、干扰监测设备正常运转、修改设备参数或监测数据、不真实记录或选择性记录原始数据等14种情形。第二类是伪造监测数据，主要包括记录不一致、监测报告正副本不一致，通过软件凭空生成监测数据、未开展采样或分析但出具监测报告等8种情形。第三类是指使篡改、伪造监测数据，主要包括强令、授意有关人员篡改、伪造监测数据，将考核达标或者评比排名情况列为下属监测机构、人员的工作考核要求；无正当理由，强制要求监测机构多次监测并从中挑选数据，或者无正当理由拒签上报监测数据的；在未作整改的前提下，进行多家或多次监测委托，挑选其中“合格”监测报告等5种情形。
《处理办法》中规定的弄虚作假情形包括自动监测和手工监测工作中可能采取的手段和方法，力争囊括实验室监测从监测布点、采样、分析、质控到数据处理、出具报告甚至数据使用，以及自动监测从点位布设、站房要求、采样系统、数据分析处理到质控、档案记录等运行维护的各个环节，对监测人员、排污机构和运维企业可能存在的弄虚作假情形进行了明确规定，对党政领导和委托监测方可能干预环境监测行为的方式方法作出了详细界定，为打击环境监测数据弄虚作假行为提供了判定依据。
2.关于弄虚作假行为的调查
监测数据弄虚作假是违法行为，考虑到我国环保系统已经形成一整套比较完整、规范的环境违法行为调查处理程序，相关文监也已经很多，因此，在本《处理办法》中并未赘述监测数据弄虚作假行为的调查、取证和处理程序，只在第八条明确了调查的责任主体。
根据中国共产党十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，我国将实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，省级环保部门直接管理市县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市级环保部门实行以省级环保部门为主的双重管理体制，县级环保部门不再单设，省级和市级环保部门将成为行使环境监管权利的中坚力量。因此，为了充分发挥《处理办法》在打击环境监测数据弄虚作假行为中的作用，同时考虑到可操作性，《处理办法》规定由地市级以上（含地市级，以下同）环境保护主管部门负责调查环境监测数据弄虚作假行为。
一般来说，发现监测数据弄虚作假行为主要有三种渠道：一是地市级以上环保部门定期或不定期开展的监测质量监督检查，二是单位和个人举报提供的线索，三是对自动监测设备设置的远程质量监控系统。我们鼓励地市级以上环保部门积极探索，依据本办法和相关规范，建立适合本地实际、便于操作的监测数据质量监督检查和调查处理机制，明确监督检查、调查处理工作的牵头和配合单位，以及调查取证工作程序、工作要求等内容。发现涉嫌环境监测数据弄虚作假的行为线索后，符合立案条件的，依照法定程序办理。譬如，对于决定立案查处的案件，应当及时调查。一般案件调查人员不得少于两人，并有环境监测专家参与调查，重大案件应当组成调查组。调查人员应制作现场调查笔录，并采取措施收集、固定证据。调查取证结束后，调查人员和被查对象应当在检查笔录上签字。调查结束后，调查人员应当将已查明违法行为的事实和证据、初步处理意见，交环境监察部门按照法定程序进行处理。我部将收集各地环保部门的好做法、好经验以及存在的问题，如有必要，将该《处理办法》实施一段时间后上升为部令，进一步明确调查处理等内容。
3.关于弄虚作假行为的处理
经调查审核确认存在监测数据弄虚作假行为的，按照法律规定和《处理办法》有关规定予以处理。《处理办法》规定了两大类处理手段。第一大类是行政手段，第二大类是法律手段。
行政手段共5条，一是针对所有的机构和人员适用的通报制度，即将弄虚作假行为记入社会诚信档案并及时向社会公布；二是针对政府部门，采取的措施有：降低考核等级、取消环境保护荣誉称号、减少或者取消当年中央财政资金转移支付等；涉及排名考核的，分别以当日或当月监测数据的历史最高浓度值计算排名；三是对社会监测服务机构和人员，列入不良记录名单，禁止其参与政府购买环境监测服务或政府委托项目；四是针对监测仪器生产、销售商配合弄虚作假行为的，通报公示生产厂家、销售单位及其产品名录，将单位列入不良记录名单，禁止其参与政府购买环境监测服务或政府委托项目，对安装在企业的设备不予验收、联网；五是党政领导和国家机关工作人员，移送有关任免机关或监察机关依据有关规定予以处理。
环境监测数据弄虚作假行为构成违法的，《环境保护法》等相关法律法规有关的规定均适用，由于条款较多，规定的也都非常明确清晰，本《处理办法》也不再赘述，只在第十六条做了一个链接。譬如，根据新《环境保护法》，对于篡改、伪造或者指使行为的惩处规定就有3条。首先，对于各类环境监测机构（环评机构、环境监测机构及从事环境监测设备运维的机构）存在弄虚作假行为，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，要按照《环境保护法》第六十五条的规定，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。其次，对篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式违法排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，尚不构成犯罪的，要按照《环境保护法》第六十三条和公安部、环保部等部门《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的要求，除依照有关法律法规规定予以处罚外，环境保护主管部门或者其他有关部门要将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。第三，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，进行篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的，要按照《环境保护法》第六十八条的规定，给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。再如，根据《计量法》以及《检验检测机构资质认定管理办法》（质检总局令第163号）第四十五条，检验检测机构未经检验检测或者以篡改数据、结果等方式，出具虚假检验检测记录的，资质认定部门应当撤销其资质认定证书。据此，社会环境监测机构有弄虚作假行为的，环保部门一经核实可提请质监部门吊销其资质。根据《环境影响评价法》第三十三条，环境影响评价机构在环境影响评价工作中有监测数据弄虚作假行为，致使环境影响评价文件失实的，由授予其资质的环保部门依法给予降低其评价资质等级或者吊销其资质证书。只要违法事实清楚，于法有依的处理手段均可实施。
